A introdução do acordo de não persecução penal pelo artigo 28-A do Código de Processo Penal, fruto da Lei n. 13.964/2019, não representou simples acréscimo de instituto despenalizador ao ordenamento processual. Cuidou-se, em verdade, da consolidação de um paradigma consensual no processo penal brasileiro, no qual a resposta estatal ao delito deixa de repousar exclusivamente no enfrentamento adversarial/contencioso e passa a admitir, em larga escala, a composição entre o titular da ação penal e o investigado.
Não por outra razão, como assinala Aury Lopes Jr., cuida-se de “poderoso instrumento de negociação processual penal que requer uma postura diferenciada por parte dos atores judiciários, antes forjados no confronto, que agora precisam abrir-se para uma lógica negocial”[1]. A advertência do autor revela que a transição de paradigma não se exaure na previsão legislativa do acordo, mas reclama transformação na própria mentalidade dos sujeitos processuais, sem a qual o instituto resta esvaziado em sua função despenalizadora.
Essa exigência de reposicionamento cultural, todavia, não se opera automaticamente, com a mera promulgação da lei. Ritos, prazos e categorias construídos ao longo de décadas sob a lógica do confronto continuam a moldar, na práxis forense, o modo como o próprio instituto consensual é processado. O resultado é uma espécie de sobrevivência anacrônica do paradigma antigo dentro da estrutura do paradigma novo.
Essa resistência manifesta-se com nitidez exemplar no momento em que se exige da defesa o debate sobre o cabimento do acordo: não consumada a negociação antes do oferecimento da denúncia, empurra-se a defesa para a fase da resposta à acusação (arts. 396 e 396-A do CPP), momento, segundo alguns, adequado para suscitar-se a matéria.
É, como se verá, precisamente nesse ponto que atual sistemática reclama alguma reflexão.
O que dispõe a lei e como a prática de alguns tem se comportado
A controvérsia não decorre de defeito do texto legal, mas do equívoco de sequenciamento, ou de excessiva interpretação restritiva, que a prática lhe impõe. O artigo 28-A, § 14, do Código de Processo Penal é expresso ao estabelecer que, recusada a proposta de acordo pelo Ministério Público, poderá o investigado requerer a remessa dos autos ao órgão superior de revisão, na forma do artigo 28. No âmbito do Ministério Público Federal, esse órgão é a Câmara de Coordenação e Revisão; no Ministério Público estadual, o Procurador-Geral de Justiça.
Interpretado teleologicamente, o § 14 pressupõe um procedimento incidental completo, com pedido, manifestação de primeiro grau, eventual insurgência e reexame por instância superior, sequência que, por sua própria natureza, demanda tempo e espaço processual próprios. Enquanto pendente, no âmbito administrativo, a controvérsia sobre o cabimento do ANPP, o processo-crime sequer corre, uma vez que a possibilidade de resolução consensuada da pretensão acusatória suspende, ainda que provisoriamente, o interesse de agir, condição da ação penal.
O problema, portanto, não está na previsão normativa, mas no instante processual em que se obriga a defesa a exercer tais faculdades. Forçar que a tese sobre o cabimento do acordo seja deduzida dentro da resposta à acusação significa mitigar o alcance do consenso no processo penal, impor ônus desproporcional à defesa técnica, prejudicar o equilibrado exercício do contraditório e romper – ainda mais – a paridade de armas que deve assistir à acusação e à defesa técnica.
Por que a resposta à acusação é o veículo processual inadequado?
Algumas relevantes razões sustentam a impropriedade na utilização cogente da resposta à acusação como sede idônea ao debate consensual. Três são as ordens de fundamentos, todas convergentes, como se passa a expor.
A primeira é de ordem sistemática. Com efeito, o debate sobre o acordo é, por natureza, anterior e prejudicial à instrução, porquanto discutir se o caso comporta solução consensual é discutir se a própria marcha persecutória deve prosseguir nos moldes da denúncia. Tratar dessa questão dentro da peça destinada a refutar a acusação é inverter a lógica do procedimento: o consenso passa a ser examinado dentro do próprio instrumento processual que ele pode tornar desnecessário.
Sem embargo do fundamento anterior, a matéria também se revela problemática sob o prisma da economia e da racionalidade processual, que constitui a segunda ordem de razões. Exigir o enfrentamento do tema na resposta à acusação mostra-se contraproducente, visto que, sobrevindo a celebração do acordo, a peça defensiva terá sido elaborada inutilmente. Onera-se a defesa técnica com a confecção de um trabalho que o desfecho consensual pode tornar descartável, em flagrante desperdício de atividade processual e em prazo notoriamente exíguo, apenas para que não se opere a preclusão.
A terceira razão, e a mais grave, está para além da conveniência procedimental e atinge plano constitucional, com a inequívoca ruptura da paridade de armas.
Um paralelo revelador: a lógica já consagrada no processo civil
Antes de examinar em profundidade essa terceira e mais grave das razões, vale observar que a solução ora defendida para o processo penal não constitui ineditismo no ordenamento jurídico brasileiro, tomado em sua unidade sistemática.
Com efeito, o próprio Código de Processo Civil, em seus artigos 334 e 335, inciso I, já consagra precisamente a lógica de sequenciamento aqui proposta: recebida a petição inicial, designa-se audiência de conciliação ou mediação, e o prazo para a contestação somente começa a fluir a partir da realização dessa audiência, ou de sua frustração.
O legislador processual civil, portanto, já reconheceu que consenso e contraditório de mérito não podem ser exigidos simultaneamente da parte demandada, sob pena de se desperdiçar a tentativa de composição e de se onerar quem talvez sequer venha a precisar apresentar defesa técnica alguma.
Ora, se essa lógica prevalece no processo civil, em que os interesses são, via de regra, patrimoniais e disponíveis, seria paradoxal negá-la ao processo penal, em que está em causa a liberdade do indivíduo.
A assimetria que se instaura contra a defesa
As premissas anteriormente assentadas conduzem ao exame da consequência mais severa do equívoco apontado, a saber, o desequilíbrio estrutural entre acusação e defesa. Ao se obrigar a defesa a tratar do acordo na resposta à acusação, exige-se que ela exponha, no mesmo ato, toda a sua estratégia de mérito, num momento em que a acusação já formulou e estabilizou sua narrativa na denúncia, sem qualquer contrapartida equivalente de exposição.
Considere-se, a título de ilustração, a hipótese de investigado denunciado pela suposta prática de crime contra a ordem tributária, cuja denúncia impute sonegação mediante omissão de receitas. Recusado, sem fundamentação satisfatória, o acordo de não persecução penal, a defesa vê-se compelida, dentro do mesmo prazo de dez dias, a produzir três frentes de trabalho simultâneas: o requerimento de reconsideração perante o órgão ministerial, a articulação de eventual remessa à Câmara de Coordenação e Revisão e, cumulativamente, sob pena de preclusão, a integralidade da resposta à acusação. Caso a instância revisora determine a celebração do acordo, todo o segundo bloco de trabalho converte-se em peça sem qualquer utilidade prática, tendo revelado ao Ministério Público, de forma irreversível, a estratégia que a defesa pretendia reservar para momento processual oportuno.
Esse vício atinge frontalmente a ampla defesa, o contraditório e a paridade de armas, consagrados no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal. A paridade de armas funciona como conditio sine qua non de um processo verdadeiramente democrático, a exigir não apenas igualdade formal, mas equivalência concreta de recursos e oportunidades entre as partes. Há, nesse panorama, uma contradição performática: o ordenamento proclama um modelo consensual, mas estrutura o procedimento de modo a penalizar quem o busca de boa-fé.
A assimetria agrava-se diante da praxe ministerial
Esse desequilíbrio torna-se ainda mais ostensivo quando cotejado com a práxis forense. Em larga medida, antes mesmo de oferecer a denúncia, o próprio Ministério Público propõe o acordo, ou seja, exaure a fase consensual de que dispõe antes de deflagrar o processo-crime, sem que a demora nessa deliberação prévia lhe acarrete qualquer risco de preclusão.
Negar à defesa idêntica oportunidade, isto é, postular a reconsideração da negativa e requerer a remessa à instância revisora antes de apresentar a resposta à acusação, é tratar com pesos diferentes acusação e defesa.
Não há critério isonômico que sustente semelhante assimetria, tampouco parece razoável supor que o legislador, ao instituir mecanismo de revisão da recusa, tenha pretendido esvaziá-lo por meio de um simples problema de sequenciamento de manifestação.
Celeridade não se confunde com atropelo
Poder-se-ia objetar que a criação de uma fase própria, anterior à resposta à acusação, retardaria o processo e comprometeria a duração razoável, prevista no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal. A objeção, contudo, não resiste a exame mais detido: a duração razoável não se confunde com a supressão de etapas necessárias à legitimidade do processo, mas com a ausência de dilações desprovidas de finalidade legítima.
A fase ora proposta possui finalidade legítima e específica, no sentido de viabilizar o exercício, em sede própria, de faculdade que a própria lei já confere ao investigado.
De mais a mais, o cotejo com a solução do processo civil demonstra que o intervalo temporal reclamado pela fase de consenso não compromete a razoável duração do processo, porquanto o próprio sistema processual brasileiro já convive pacificamente com sequenciamento análogo. Ao revés, a alternativa hoje praticada é que se revela mais onerosa à celeridade, uma vez que a elaboração de resposta à acusação, antes de uma análise definitiva sobre a possibilidade e adequação do consenso, consome tempo e recursos que a proposta ora apresentada consegue tranquilamente evitar por completo.
A solução: uma fase própria, anterior à resposta à acusação
Impõe-se, à luz de todo o exposto, examinar o desenho procedimental capaz de corrigir a assimetria identificada, o qual, sustenta-se, sequer reclama edição de lei em sentido estrito. Defende-se que, recebida a denúncia e antes de fluir o prazo da resposta à acusação, deve-se abrir à defesa oportunidade específica para manifestar-se sobre o cabimento do acordo, provocando o Ministério Público a propô-lo ou a fundamentar a recusa. Persistindo a negativa, deve-se igualmente facultar à defesa o requerimento, desde logo, de remessa dos autos ao órgão revisor.
Apenas esgotada essa fase, e mantida a recusa pela instância revisora, é que deve correr o prazo da resposta à acusação, tal como ocorre, mutatis mutandis, com o prazo da contestação no processo civil após frustrada a audiência de conciliação. Não se cuida de criar etapa nova ou de tumultuar o rito, mas de reconhecer que o artigo 28-A já pressupõe um momento próprio de debate sobre o consenso, logicamente anterior ao contraditório de mérito.
Um importante precedente que de alguma forma reconhece a legitimidade da proposta ora apresentada
A tese sistematicamente desenvolvida nos tópicos precedentes não permanece confinada ao plano da construção doutrinária in abstracto, encontrando já eco em manifestação jurisdicional concreta. Decisão paradigmática recente, proferida pela 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em julgamento de habeas corpus criminal impetrado pelos signatários, em julho de 2026, debruçou-se sobre hipótese estruturalmente análoga à ora examinada. Por tramitar o feito sob segredo de justiça, as informações identificadoras das partes e o número do processo são aqui deliberadamente omitidos.
No caso então submetido a exame, o paciente, denunciado pela suposta prática de crime contra a ordem tributária, tipificado no artigo 1º, incisos I e II, da Lei n. 8.137/1990, protocolizou, antes de escoado o prazo da resposta à acusação, petição consignando expressamente que a manifestação apresentada não se confundia com aquela peça, mas destinava-se a questionar a recusa ministerial do ANPP e a requerer a remessa dos autos à instância revisora, nos termos do artigo 28-A, § 14, do CPP. O juízo de origem acolheu a pretensão e suspendeu o curso da ação penal até a deliberação do órgão revisor.
Sobrevinda a manifestação da Câmara de Coordenação e Revisão pela inviabilidade do acordo, contudo, o magistrado, em vez de reabrir o prazo para a resposta à acusação, determinou o imediato prosseguimento do feito, designando diretamente audiência de instrução e julgamento.
Ao apreciar a impetração, a Corte Regional reconheceu, por unanimidade, a ocorrência de cerceamento de defesa, assentando que, “embora a legislação processual penal não discipline expressamente a hipótese ora examinada, as particularidades do caso concreto evidenciam que não houve efetiva apresentação da resposta à acusação prevista no art. 396-A do CPP” [2].
Consignou o relator, ademais, que “a ausência dessa fase processual, sobretudo quando a defesa não permaneceu inerte e oportunamente suscitou a questão antes mesmo da realização da audiência de instrução, configura efetivo cerceamento do direito de defesa, com prejuízo concreto ao acusado” [2].
Como consequência, a Turma declarou a nulidade de todos os atos processuais praticados após a deliberação da Câmara de Coordenação e Revisão, determinando ao juízo de origem que reabrisse o prazo para a apresentação da resposta à acusação.
O precedente, ainda que decidido a partir das particularidades do caso concreto, confirma judicialmente a premissa central deste estudo, segundo a qual o debate sobre o cabimento do acordo constitui fase processual autônoma e logicamente anterior à resposta à acusação, cuja supressão configura nulidade por cerceamento de defesa, sempre que demonstrada a boa-fé na atuação da defesa técnica.
Conclusão
O processo penal consensual não se realiza apenas com a previsão legal do acordo, mas também com um desenho procedimental que lhe oportunize condições seguras de exercício. Obrigar a defesa a discutir o acordo dentro da resposta à acusação revela-se contraproducente e, no limite, inconstitucional, porquanto antecipa a estratégia defensiva e rompe o equilíbrio entre acusação e defesa.
Assegurar à defesa a manifestação sobre o cabimento do acordo e o requerimento de remessa ao órgão revisor antes da resposta à acusação não constitui, de forma alguma, tumulto processual ou violação à boa-fé; antes disso, representa uma exigência de coerência com o modelo consensual e de respeito à isonomia entre as partes – exigência essa que o próprio processo civil já demonstrou saber atender, e que a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região já começa, de forma acertada, a reconhecer.
O novo paradigma reclama um novo desenho do rito, e esse desenho principia por colocar cada ato no seu devido tempo.
Notas
- LOPES JR., Aury. Direito processual penal. 17. ed. São Paulo: Saraiva Jur., 2020, p. 224.
- Tribunal Regional Federal da 1ª Região, 3ª Turma, Habeas Corpus Criminal, j. julho de 2026 (dados identificadores omitidos em razão de segredo de justiça).
Filipe Maia Broeto é advogado criminalista, doutorando em Direito Penal, mestre em Direito Penal Econômico e da Empresa, especialista em Direito Penal Econômico, Ciências Penais e Direito Público e autor de livros e artigos jurídicos publicados no Brasil e no exterior.
Daniel Broeto Maia é advogado criminalista e especialista em Direito Penal e Processo Penal, Direito Penal Econômico e Direito Empresarial.
